최근 정부에서 추진하고 있는 BTL사업은
△낮은 사업수익률 △사업제안비용의 부담 △사업 참여사를 건설법인·운영법인·재무적 투자자만 제한 △대부분의 중소건설사들의 사업계획서 작성능력 부족 등 애초부터 민간의 경쟁을 유도할 수 없는 `제도적·구조적 진입장벽'을 내포하고 있다. 이러한 진입장벽으로 인해 BTL 사업에서 제시하는 사업수익률인 `장기(5년)국채금리+α'를 민간의 경쟁을 유도해 낮추려는 정부의 의지가 실현될 가능성은 희박하다고 보여지며, 궁극적으로 `BTL 사업의 실패'로 귀결될 가능성을 내포하고 있다.
최근 고시된 충주비행장 BTL사업과 전북대 BTL사업의 사례를 통해 향후 예상되는 문제점을 진단하고 그 개선방안을 제시해 본다.
1. 사업제안비용의 보상문제
우선 그동안 민간의 BTL사업계획서의 작성·제출 등에 소요되는 제반 비용에 대한 보상조항 마련 요청에도 불구하고, 최근 고시된 두건의 BTL사업 모두 이에 대한 보상은 일체
없는 것으로 나타났다.
이에 따라 사업시행자로 지정되지 못한 경우 설계비를 포함해 사업계획서 작성에 소요되는 제반 비용 등에 대한 보상책이 전혀 없어 관련업체의 한숨을 자아내고 있다.
민간제안 BTO사업과 달리 정부고시 BTL사업의 경우, 한개의 BTL에 사업에 참여하려는 각 SPC 컨소시엄마다 필히 각각 기본설계를 해야 한다.
올해 발주될 BTL 단위사업만 해도 총 128건에 6만278억원, 각 사업당 총 사업비가 약 471억원이다.
단순히 하나의 BTL사업에 평균 5개 컨소시엄이 사업제안 경쟁에 참여한다고 가정할 때 총 640건의 기본설계가 이뤄져야 한다.
총 사업비당 설계비용을 약 2.1%라고 가정하고 계산해보면 건당 10억원 정도 비용이 발생한다.
결국 사업시행자로 선정되지 못한 `설계 512건×10억원=5천120억원'이라는 막대한 비용을 고스란히 민간이 부담해야 한다.
사업제안비용에 대해 재무적 투자자가 분담하는 것을 기피하는 현 상황하에서는 이 비용을 어차피 건설사 또는 설계사가 분담해야 한다.
이 정도의 수주실패비용을 부담할 수 있는 여력을 가진 것은 대형건설사 뿐이다.
설사 도급순위 1위부터 50위권 이내의 대형건설사가 주도하는 컨소시엄이 이 비용을 전적으로 부담하더라도 각사당 평균 100억원 이상의 비용을 부담해야 한다.
대형건설사로서도 결코 적지 않은 수주실패비용이다.
또 BTL사업에 참여할 수 있는 적정규모와 인력을 갖춘 약 100개 설계사가 이 비용을 대형건설사와 50%씩 분담하더라도 한개 설계사당 25억원 이상을 부담해야 한다.
이것은 설계사의 경영악화 또는 줄도산으로 이어질 것이다.
결과적으로 BTO방식의 SOC사업에 비해 사업수익률이 상대적으로 낮은 BTL사업에 주무 부처나 관청의 기대와 달리 이 정도로 막대한 비용의 출혈을 감수하면서 사업제안에 참여할 컨소시엄이 많지 않을 것은 불을 보듯 뻔하다.
이러한 문제점을 예상이라도 한 듯 충주비행장 BTL사업은 `만약 한개 신청자만 사업 계획서를 제출하는 경우에도 평가후 협상대상자로 지정한다'고 하고 있으며, 전북대 BTL사업은 `만약 한개 신청자만 사업계획서를 제출하는 경우에도 평가를 하며 협상대상자로 지정할 수 있음(단, 평가위원 3분의 2 이상이 재고시가 필요하다고 찬성하는 경우에는 사업조건을 변경해 재고시함)'이라고 기술하고 있다.
그렇다면 이에 대한 대안은 무엇인가?
첫째, 민간에서 주장하는 바 대로 사업제안비용에 대해 보상해 주는 방안이다.
그런데 이것은 정부나 주무관청의 입장에서 볼 때, 선뜻 수용하기 어려운 부분이 있는 것도 사실이다.
둘째, 주무관청에서 BTL사업에 대한 `기본설계'를 실시한 이후에 고시하는 방안이다.
이렇게 하면 무의미한 설계에 따르는 사회적 노력과 비용을 절감할 수 있을 뿐만 아니라 민간의 사업제안비용의 부담을 획기적으로 줄일 수 있다.
동시에 주무관청에서 요구하는 수준보다 높은 민간의 창의가 발휘된 설계를 민간이 제시할 수 있다는 장점이 있다.
결국, 기본설계를 주무관청에서 실시한 후 BTL사업 고시를 하고 사업계획서 작성에 수반되는 제비용은 일정 부분 또는 일정한 평가점수 이상을 받은 사업제안자에 대해 사업제안비용을 보상하는 것이 BTL사업을 경쟁구도로 이끄는 열쇠가 될 것이다.
2. 책임감리와 건설사업관리(CM)
BTL사업은 가능한 한 민간의 창의와 효율을 활용하기 위해 민간에게 사업에 대한 책임과 권한을 맡긴다는 원칙에 입각하고 있다.
그러나 최근 발주된 두건의 BTL사업의 경우를 보면 아직까지도 주무관청은 구습에서 탈피하지 못하고 있다.
최근 한국개발연구원 공공투자관리센터(PIMAC)에서 작성한 `BTL 민간투자사업 시설사업기본계획(RFP) 작성을 위한 세부요령 연구(안)'(이하 `PIMAC 연구안')에 따르면 `사업시행자는 건설기술관리법에 의해 적격업체인 감리전문회사를 (자율적으로 선정하고) 주무관청의 사전승인을 받아 감리자로 지정해 책임감리(전면·부분)가 될 수 있도록 해야 한다'고 규정하고 있다.
즉, 민간의 권한과 책임을 동시에 부여하고 있음을 알 수 있다.
그러나 현재까지 고시된 두건의 BTL사업 경우, 모두 주무관청에서 직접 전면책임감리사업자를 선정하면, 이후 사업시행자와 용역계약을 체결하는 형태이다.
아직까지도 민간 사업시행자에 대한 불신이 저변에 깔려 있다는 것을 알 수 있다.
그래서 책임감리자를 주무관청에서 `직접' 선정하겠다는 것이다.
기 고시된 두건의 BTL사업은 사업시행자가 시공뿐만 아니라 장기간(20년) 운영에 대해서도 책임지는 구조다.
그럼에도 불구하고 민간 사업시행자를 신뢰할 수 없다면 선진국에서 일반화되고 있는 건설사업관리(CM)를 도입, SPC구성시 CM사의 참여를 의무화하는 것이 바람직하다.
이 CM사로 하여금 책임감리를 포함한 BTL사업 모든 과정에 대한 건설사업관리를 담당케 하고, 정기적으로 또는 필요에 따라 보고토록 해야 한다.
지난달 29일 기획예산처에서 공고한 `민간투자사업기본계획'에서는 총 사업비 항목 중 부대비의 세부항목에 `건설사업관리비(CM·PM)'가 신설됐다.
그러나 기 고시된 BTL사업의 총사업비 항목에 `건설사업관리비(CM·PM)'항목은 누락돼 있다.
즉, 건설사업관리(CM)를 도입할 수 있는 제도적 장치는 마련하고 있으나 아직 주무관청까지 이러한 제도변화의 내용이 제대로 전파되지 않아 실행에 이르지 못하고 있다.
3. 사업관리계획과 창의성
`PIMAC 연구안'에서 제시하는 평가방법은 2단계 평가항목에 `사업관리계획(20)'과 창의성 항목이 포함돼 있으나 현재까지 고시된 BTL사업의 2단계 평가항목에 `사업관리계획'과 `창의성' 항목이 누락돼 있다.
`민간의 창의와 효율'을 활용하겠다는 의지가 전혀 없다는 것을 평가항목을 통해 알 수 있다.
이상에서 나타난 문제점을 통해 주무부처 및 주무관청의 다음과 같은 제도개선이 필요하다.
·BTL사업을 고시하기 이전에 주무관청에서 최소한 `기본설계'를 실시하고 사업고시할 때 이에 대한 자료와 정보를 제공할 것.
·민간사업제안비용에 대해 일정부분 보상 규정을 마련할 것
·주무관청의 총 사업비 항목에 건설사업관리(CM·PM)비를 명시적으로 포함할 것
·사업신청자의 구성시 사업관리사(CM사)의 참여 조항을 신설할 것
·사업평가 항목에 `건설사업관리계획'을 필히 포함할 것
·책임감리사를 주무관청에서 선정할 것이 아니라, 민간이 자율적으로 책임감리뿐만 아니라 건설사업관리까지 책임질 CM사를 자율적으로 선정해 SPC를 구성하고, 사업계획서를 제출토록 유도할 것
